Die Reform der Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst

Es verstößt nicht gegen das Rechtsstaatsgebot des Grundgesetzes, dass die Fachgerichte einen Anspruch ehemaliger Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes auf eine höhere Zusatzrente verneint haben, obwohl das umfassend reformierte Zusatzversorgungsrecht in einzelnen Elementen gegen das Gleichheitsgebot verstößt.

Nach den fachgerichtlichen Entscheidungen haben es die Tarifvertragsparteien zwar unterlassen, einen 2007 festgestellten Verstoß vollständig zu beseitigen. Die Fachgerichte dürfen ihnen jedoch, bevor ein Zahlungsanspruch gewährt wird, letztmals die Möglichkeit geben, dies nachzuholen[1].

Das Bundesverfassungsgericht hat jetzt eine dagegen gerichtete Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen und mehrere weitere Verfassungsbeschwerden in ähnlich gelagerten Fällen aus denselben Gründen zurückgewiesen. Das Bundesverfassungsgericht betonte allerdings, dass der Zeitrahmen der abermaligen Nachbesserung durch die Tarifvertragsparteien aus rechtsstaatlichen Gründen allerdings kurz zu bemessen ist.

Die Zusatzversorgung durch die VBL[↑]

Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst erhalten regelmäßig eine Zusatzversorgung über die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (im Folgenden: VBL). Die Maßgaben legen die Tarifvertragsparteien des öffentlichen Dienstes mit Tarifvertrag fest; die VBL übernimmt die Abschlüsse in ihre Satzung.

Bis zum 31.12 2000 galt ein Gesamtversorgungsprinzip, das sich an der Beamtenversorgung orientierte. Es wurde im Jahr 2002 durch ein beitragsorientiertes Betriebsrentensystem auf der Grundlage eines Punktemodells ersetzt. Vorher erworbene Anwartschaften wurden als Startgutschriften in das neue Modell übertragen. Dies geschah für rentennahe und rentenferne Versicherte nach unterschiedlichen Regelungen. Die Zusatzrente der rentenfernen Versicherten, die am 1.01.2002 das 55. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, wird seitdem in einem mehrstufigen Verfahren berechnet (§ 78 Abs. 1 und 2, § 79 Abs. 1 Satz 1 VBLS n.F. i.V.m. § 18 Abs. 2 BetrAVG). Dabei wirkt sich auch ein gesetzlicher Rentenwert aus, der nicht individuell bestimmt, sondern in einem Näherungsverfahren berechnet wird, das pauschal von 45 Versicherungsjahren ausgeht.

Der Bundesgerichtshof beanstandete im Jahr 2007 die Berechnung der Startgutschriften für rentenferne Jahrgänge, weil Personen mit ausbildungsbedingt spätem Diensteintritt unangemessen benachteiligt würden, und erklärte die Regelung für unverbindlich[2], äußerte sich aber nicht abschließend zur Rechtmäßigkeit des Näherungsverfahrens. Daraufhin einigten sich die Tarifvertragsparteien des öffentlichen Dienstes im Mai 2011 darauf, ergänzend ein zweites Berechnungsverfahren einzuführen, das in § 79 Abs. 1a VBLS übernommen wurde. Der Bundesgerichtshof entschied mit Urteil vom 09.03.2016 – IV ZR 9/15, dass weiterhin eine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung der Anwartschaften der rentenfernen Jahrgänge bestehe. Die Tarifvertragsparteien einigten sich sodann im Juni 2017 auf Eckpunkte zu einer Neuregelung zur Berechnung der Startgutschriften für rentenferne Versicherte, die noch nicht umgesetzt sind.

Das Ausgangsverfahren[↑]

Die im Mai 1947 geborene Beschwerdeführerin war von 1973 bis 2008 im öffentlichen Dienst beschäftigt, kurz unterbrochen durch die Geburt ihrer beiden Kinder und danach langjährig in Teilzeit. Sie bezieht neben ihrer gesetzlichen Altersrente eine Zusatzrente der VBL. Im Ausgangsverfahren beantragte sie die Zahlung einer höheren Betriebsrente nach dem alten System und hilfsweise die Feststellung, dass die Berechnung der Zusatzrente durch die beklagte VBL nach dem neuen System unverbindlich ist.

Das Landgericht Karlsrue wies die Klage ab[3]. Das Oberlandesgericht Karlsruhe stellte zum Hilfsantrag fest, dass die Startgutschrift unverbindlich ist, wies die Berufung aber im Übrigen zurück[4]. Der neu geschaffene § 79 Abs. 1a VBLS n.F. habe die Ungleichbehandlung nicht vollständig beseitigt; es liege weiterhin ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Doch könne das Gericht die VBL nicht zu einer höheren Rentenleistung verurteilen. Aufgrund der Komplexität der Materie, der finanziellen Auswirkungen und der verschiedenen Ausgestaltungsmöglichkeiten der Zusatzrenten müsse den Tarifvertragsparteien noch eine letzte Möglichkeit eingeräumt werden, den Mangel zu beseitigen. Allerdings müssten die Versicherten eine dritte Nachbesserungsmöglichkeit der Tarifvertragsparteien oder nach rechtskräftigem Verfahrensabschluss eine erneute mehrjährige Prüfphase bis zum Inkrafttreten einer Neuregelung nicht hinnehmen. Sollten die Tarifvertragsparteien im Zuge der Neuregelung am Näherungsverfahren festhalten, müssten sie nachweisen, dass dies nicht zu einer unangemessenen Ungleichbehandlung führe. Die Revision der Beschwerdeführerin wies der Bundesgerichtshof zurück[5].

Die Verfassungsbeschwerde[↑]

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen die Verletzung effektiven Rechtsschutzes, eine sich auch in der erneuerten Satzung fortsetzende Diskriminierung von Frauen wegen des Geschlechts und eine Ungleichbehandlung zwischen Beschäftigten im Arbeits- und im Beamtenverhältnis. Das Oberlandesgericht habe den Tarifvertragsparteien keine Nachbesserungsmöglichkeit mehr einräumen dürfen. Durch das damit weiter Anwendung findende Näherungsverfahren, das von 45 Beitragsjahren in der Rentenversicherung ausgehe, würden Frauen benachteiligt, denn sie hätten aufgrund von Kindererziehungszeiten häufig keine entsprechende Erwerbsbiografie. Ein von der Beschwerdeführerin vorgelegtes Gutachten habe ergeben, dass die Beschwerdeführerin bei gleicher Erwerbsbiografie im Beamtenverhältnis eine deutlich höhere Versorgung erhalten würde.

Das Bundesverfassungsgericht nahm die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an, da die Voraussetzungen für die Annahme der Verfassungsbeschwerde nach § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorlägen:

Anspruch auf effektiven Rechtsschutz[↑]

Die Rüge, dass die gerichtlichen Entscheidungen den Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG verletzen, ist zulässig, aber unbegründet.

Wirksam ist nur ein Rechtsschutz, der innerhalb angemessener Zeit gewährt wird. Was angemessen ist, muss allerdings nach den Umständen des Einzelfalls bestimmt werden[6]. Zu beachten sind insbesondere die Bedeutung der Sache, die Schwierigkeiten des Falls, die Auswirkungen auf die Beteiligten und die Einbeziehung von Dritten[7].

Diese Vorgaben haben die Fachgerichte in dem hier besonders gelagerten Fall der Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst in vertretbarer Weise beachtet. Der Bundesgerichtshof und das Oberlandesgericht haben im Hinblick auf dieselbe Satzungsregelung der VBL wiederholt einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG festgestellt.

Die Fachgerichte haben der Zahlungsklage jedoch nicht stattgegeben. Damit erhalten alle Versicherten und auch die Beschwerdeführerin weiter eine Zusatzversorgung, die allerdings vorläufig auch weiter nach Maßgabe einer für verfassungswidrig erachteten Regelung berechnet worden ist. Die Startgutschrift der Zusatzrente der Beschwerdeführerin wurde für unverbindlich erklärt und den Tarifvertragsparteien ein umfassender Auftrag zur nunmehr umgehenden Beseitigung der Ungleichbehandlung erteilt. Das ist in dieser besonderen Fallkonstellation vertretbar. Die Fachgerichte wollen einer Entscheidung der für die Gestaltung der Zusatzversorgung Verantwortlichen nicht vorgreifen. Es ist jedenfalls vertretbar, wenn der Bundesgerichtshof und das Oberlandesgericht insoweit die Gestaltungsspielräume und den grundrechtlich gesicherten Ausgestaltungsspielraum der Tarifvertragsparteien (Art. 9 Abs. 3 GG), die gegenläufigen Interessen der Beteiligten und die hohe Komplexität der Materie sowie die finanzielle Reichweite einer Neuregelung berücksichtigen.

Die Fachgerichte haben insoweit Rechtsschutz nicht verweigert. Der Bundesgerichtshof und das Oberlandesgericht weisen darauf hin, dass es auch die Regelungsbefugnis der Tarifvertragsparteien mittlerweile nicht mehr rechtfertige, von einer gerichtlichen Zwischenregelung abzusehen, wenn nicht zeitnah ein verfassungskonformes Berechnungsverfahren geschaffen werde. Wie die Verfassungsbeschwerde zu Recht bemängelt, sind seit der Umstellung der Zusatzversorgung inzwischen mehr als 15 Jahre, seit der ersten Beanstandung des Übergangsrechts durch den Bundesgerichtshof mehr als zehn Jahre und seit dem Renteneintritt der Beschwerdeführerin annähernd zehn Jahre vergangen, ohne dass ein verfassungskonformer Zustand herbeigeführt worden ist. Das Oberlandesgericht gibt insofern auch deutliche Hinweise zum für die Verfassungsbeschwerde zentralen Näherungsverfahren. Damit haben die Fachgerichte den Tarifvertragsparteien und der VBL letztmalig die Möglichkeit eröffnet, ein in jeglicher Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbares Berechnungsverfahren der Zusatzversorgung zu schaffen, durch das nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlungen auch rückwirkend beseitigt werden müssten.

Das Oberlandesgericht hat zudem darauf hingewiesen, dass bei Versicherten eine dritte Nachbesserungsmöglichkeit der Tarifvertragsparteien oder eine nach rechtskräftigem Verfahrensabschluss erneute mehrjährige Prüfungsphase bis zum Inkrafttreten einer Neuregelung nicht hinzunehmen ist. Maßgeblich für den Beginn der Prüfungsphase erscheint der Erlass des Grundsatzurteils des Bundesgerichtshofs vom 09.03.2016 – IV ZR 9/15 -. Der zeitliche Umfang einer „nicht mehrjährigen Prüfungsphase“ ist aus rechtsstaatlichen Gründen jedenfalls kurz zu bemessen. Die Beschwerdeführerin könnte dann auch eine Stattgabe erreichen.

Die Entscheidung, von einer Stattgabe noch ein letztes Mal abzusehen, ist deshalb mit den Anforderungen aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG vereinbar. Die Gerichte halten sich in dieser Sonderkonstellation noch in ihrem fachgerichtlichen Entscheidungsspielraum, weil sie trotz einer erkennbaren Ungleichbehandlung ausdrücklich ein letztes Mal der Zahlungsklage nicht stattgeben, die Tarifvertragsparteien klar zum Handeln verpflichten und so, sollten diese dem nicht nachkommen, auch in der Sache durchgreifenden Rechtsschutz in Aussicht stellen.

Verbot der Ungleichbehandlung[↑]

Die Rüge einer diskriminierenden Ungleichbehandlung, weil eine typisch weibliche Erwerbsbiografie (Art. 3 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 GG) wegen der Verwendung des Näherungsverfahrens zu einer geringeren Zusatzrente führe, ist zulässig, greift aber nicht durch, da sich aus dem Vorbringen nicht erkennen lässt, dass dies vorliegend auch entscheidungserheblich ist.

Hier genügt zur Darlegung der Möglichkeit einer Verletzung der Grundrechte[8] der Verweis darauf, dass der Bundesgerichtshof bereits 2007 ausgeführt hat, die ausschließliche Anwendung des Näherungsverfahrens, das eine fiktive Dienstzeit von 45 Jahren unterstelle, könne Personen mit längeren Fehlzeiten durch Kindererziehung benachteiligen[9].

Es ist jedoch nicht erkennbar, dass eine weitergehende Berücksichtigung dieses Aspekts sich auf den insoweit maßgeblichen Tenor der angegriffenen Entscheidungen[10] tatsächlich ausgewirkt hätte. Zwar wird beim Näherungsverfahren ein Zeitraum der Pflichtversicherung von 45 Jahren zugrunde gelegt. Isoliert betrachtet ist das negativ für Personen, die nicht im gesamten Zeitraum erwerbstätig sind, und trifft strukturell überwiegend Frauen, da sie ihre Arbeitstätigkeit wegen Kindererziehung typischerweise weit häufiger als Männer unterbrechen. Das legt eine – mittelbare – Benachteiligung wegen des Geschlechts nahe, die auch die Fachgerichte in weiteren Entscheidungen über die Zusatzrenten zu berücksichtigen haben, um dem Zweck des Art. 3 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 GG Rechnung zu tragen, Angehörige strukturell diskriminierungsgefährdeter Gruppen vor Benachteiligungen zu schützen[11]. Hier legt es aber nicht den zwingenden Schluss nahe, dass eine andere Entscheidung in der Sache geboten war. Es kann schon nicht ausgeschlossen werden, dass der strukturell für unterbrochen erwerbstätige Frauen nachteilige Effekt durch andere Rechenfaktoren ausgeglichen wird. Auch sind 2014 die Erziehungszeiten für vor dem 1.01.1992 geborene Kinder im gesetzlichen Rentenrecht besser gestellt worden, was sich auch auf die Zusatzversorgung ausgewirkt haben dürfte. Es fehlen zudem Anhaltspunkte zu eventuellen, ohne eine sofortige Zwischenregelung eintretenden und nachträglich nicht mehr zu beseitigenden Nachteilen. Auch ist die aktuelle Höhe der Rente nicht benannt.

Ungleichbehandlung zwischen Angestellten und Beamten[↑]

Die Rüge einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG durch eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu Beamtinnen und Beamten ist unzulässig, denn die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist nicht hinreichend substantiiert dargelegt (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Zwar hat die Beschwerdeführerin rechnerisch darlegt, dass sie bei gleicher Erwerbsbiografie im Beamtenverhältnis eine höhere Versorgung erhalten würde. Es fehlen aber Darlegungen zu naheliegenden Gründen für eine solche Differenzierung[12]. Die Versorgungsleistungen für Beamtinnen und Beamte nach dem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst sind Ausprägung des Alimentationsprinzips, das als ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG vom Dienstherrn zu beachten ist[13]. Das unterscheidet diesen Dienst von den hier streitgegenständlichen Arbeitsverhältnissen. Warum beide bei der Zusatzrente dennoch gleich behandelt werden müssen, liegt daher nicht auf der Hand[14].

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. Mai 2018 – 1 BvR 1884/17

  1. vgl. BGH, Beschlüsse vom 18.04.2017 und 28.06.2017 – IV ZR 221/15; OLG Karlsruhe, Urteil vom 16.04.2015 – 12 U 214/14 []
  2. BVerfG, Urteil vom 14.11.2007 – IV ZR 74/06 128 ff. []
  3. LG Karlsruhe, Urteil vom 09.05.2014 – 6 O 423/12 []
  4. OLG Karlsruhe, Urteil vom 16.04.2015 – 12 U 214/14 []
  5. BGH, Beschlüsse vom 18.04.2017 und 28.06.2017 – IV ZR 221/15 []
  6. vgl. BVerfGE 55, 349, 369 []
  7. vgl. BVerfGE 46, 17, 29 []
  8. vgl. BVerfGE 129, 78, 91; 131, 66, 79 ff. []
  9. BGH, Urteil vom 14.11.2007 – IV ZR 74/06 116 ff. []
  10. vgl. BVerfGE 140, 42, 54 f. Rn. 48 []
  11. vgl. BVerfGE 88, 87, 96; BVerfG, Beschluss vom 10.10.2017 – 1 BvR 2019/16, www.bverfg.de, Rn. 59 m.w.N. []
  12. vgl. BVerfGE 131, 66, 82 f. []
  13. vgl. BVerfGE 139, 19, 57 Rn. 79 []
  14. vgl. BVerfGE 97, 35, 45; 98, 365, 391 []

 

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